Коментарі та зауваження до Методики визначення початкової вартості спеціальних дозволів

Анотація

НАДПУ дякує Держгеонадрам за розроблення оновленої Методики визначення початкової ціни продажу на аукціоні спеціального дозволу на право користування надрами (далі – проєкт Методики), спрямованої на підвищення прозорості розрахунку початкової вартості спеціальних дозволів, та в цілому за роботу над удосконаленням нормативно-правової бази, яка регулює сферу надрокористування. Проте проєкт Методики містить істотні прорахунки, що у майбутньому можуть призвести до владних зловживань та маніпуляцій. Запропоновані підходи не сприятимуть створенню прозорих та рівних правил для надрокористувачів. Натомість галузь зіткнеться з новими корупційними ризиками.

Зауваження

Детально вивчивши оновлений підхід до розрахунку початкової вартості спеціального дозволу, запропонований у проєкті Методики, вважаємо за доцільне висловити зауваження та пропозиції, які полягають у наступному.

1. Пунктом 3 проєкту Методики пропонується визначити, що вихідною інформацією для визначення початкової ціни дозволу є результати раніше проведених геолого-економічних оцінок (ГЕО-1, ГЕО-2, ГЕО-3), протоколи затвердження запасів корисних копалин за результатами проведеної державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, державні баланси запасів корисних копалин, річний проектний видобуток корисних копалин, очікувані запаси (ресурси) на родовищі корисних копалин та/або ділянці надр, дані зазначені в дозволах на спеціальне водокористування, акти та протоколи експертних оцінок ресурсів підготовлених і виявлених об’єктів Держгеонадр, протоколи затвердження прогнозних ресурсів наукової ради з прогнозування при Держгеонадрах, дані об’єктів аналогів, матеріали надані ДПС.

Крім того відповідно до пункту 5 проєкту Методики початковою ціною дозволу є частка від вартості запасів і ресурсів корисних копалин родовища або ділянки надр, яка визначається за формулою, складовими якої є, зокрема, показник “i”кількість видів товарної продукції гірничого підприємства – корисної копалини (мінеральної сировини) від 1 до n родовища або ділянки надр, на користування якими передбачається отримати дозвіл/продовжити строк дії дозволу.

У зв’язку з цим варто звернути увагу Державної служби геології та надр України, як розробника проєкту Методики, на те, що положеннями проєкту не визначено, з якого саме документа (із перелічених у пункті 3 проєкту Методики) буде отримана вихідна інформація для визначення початкової ціни дозволу, а також у якому випадку, та в залежності від яких саме обставин буде визначатися пріоритетність тих чи інших даних, наприклад у разі наявності розбіжностей. Крім того в проекті відсутній алгоритм для визначення величини показника  “i” – кількість видів товарної продукції – корисної копалини (мінеральної сировини).

Вказані недоліки можуть призвести до застосування різних підходів при використанні формули та необґрунтованого завищення або навпаки заниження початкової вартості спеціального дозволу, що, як наслідок, може призвести до зловживань та розцінюватись,  як корупціногенний фактор.

***

2. Пунктом 4 проєкту Методики пропонується визначити, що для розрахунку початкової ціни дозволу застосовується ціна одиниці товарної продукції гірничого підприємства – видобутої корисної копалини (мінеральної сировини), яка діє на момент розрахунку.

У зв’язку з цим варто зауважити, що вказаний підхід не враховує можливість відкриття на тереторії України нової мінеральної сировини, яка на сьогодні ще не реалізується на території України, а отже не містить вхідних даних про ціну одиниці товарної продукції тощо.

Відсутність в проєкті Методики окремого підходу до визначення початкової ціни дозволу на родовище або ділянку надр нової мінеральної сировини, яка може бути виявлена або відкрита на території України, призведе до прогалини у регулюванні таких відносин.

***

3. Занепокоєння викликають також положення абзацу п’ятого пункту 7 проєкту Методики, якими пропонується передбачити, що при визначенні величини показника “Отп” (обсягу товарної продукції) для інших корисних копалин (крім вуглеводневих об’єктів та об’єктів водокористування) переведення кількості запасів і ресурсів до видобувних (експлуатаційних) запасів та виходу товарної продукції визначається за допомогою їх пропорційного співвідношення згідно останніх протоколів затвердження запасів в ДКЗ України по аналогічним об’єктам.

Насамперед варто зауважити,  що використана у проекті нормативно-правового акту фраза “згідно останніх протоколів затвердження запасів в ДКЗ України” позбавлена будь якої юридичної визначеності, оскільки є загальною та не відображає реального часового проміжку за який будуть братися дані  протоколів ДКЗ, що, як наслідок, може призвести до різного підходу при визначення показника “Отп”.

Крім того проєкт не містить визначення поняття “аналогічний об’єкт” для цілей Методики, а також об’єктивних критеріїв, за якими той чи інший об’єкт надрокористування може бути розцінений, як аналогічний для окремої корисної копалини, а дані про його запаси можуть бути взяті для співвідношення.

Вказані недоліки призведуть до недостатності механізму правового регулювання, та, як наслідок, до дискреційної поведінки суб’єктів здійснення обрахунку, можливих зловживань, сумнівності здійснених розрахунків, та до їх оскарження.

***

4. Пункт 4 проєкту Методики передбачає використання для розрахунку початкової ціни дозволу, зокрема, ціни одиниці товарної продукції (Цо), визначеної шляхом опрацювання інформації отриманої з прайс-листів гірничодобувних підприємств, з наданих даних, Держмитслужби, ДПС та з інших опублікованих джерел.

Варто наголосити на доцільності визначення єдиного підходу (джерела) отримання інформації про ціну одиниці товарної продукції, який би забезпечив її достовірність та змогу перевірки складових розрахунку надрокористувачем.

 На нашу думку, надійний та прозорий механізм можна забезпечити шляхом взяття в розрахунок вартості спеціального дозволу ціни одиниці товарної продукції, яка отримана із офіційних джерел  та в офіційному порядку, шляхом взаємодії Державної служби геології та надр України та відповідних органів державної влади (Держмитслужби, ДПС). Для цього також доцільно в проєкті Методики встановити порядок обміну інформацією, необхідною для розрахунку вартості спеціальних дозволу, між Державною службою геології та надр, ДПС та Держмитслужбою.

***

5. Пунктом 6 проєкту Методики, зокрема визначено, що величина показника формули “к” – коефіцієнту переходу (частки) від сумарної вартості товарної продукції родовища або ділянки надр до початкової ціни продажу дозволу, становить для твердих корисних копалин і підземних вод – 0,0028.

У зв’язку з цим варто зауважити, що проєкт Методики, розміщений для обговорення, не містить жодних додатків притаманних проєкту нормативно-правового акту (пояснювальної записки, аналізу регуляторного впливу тощо), які б містили обґрунтування або відповідні статистичні чи економічні розрахунки запропонованого  сталого коефіцієнту.

Оголошення про опублікування проєкту Методики містить лише стислий коментар голови Держгеонадр Романа Опімаха, який повідомляє, що коефіцієнт переходу від вартості запасів та ресурсів корисних копалин родовища, або ділянки надр до початкової ціни спеціального дозволу, що застосовується у новій формулі, розраховано статистичними методами на основі даних про вартість спецдозволів за останні 3 роки.

Вказана в оголошенні інформації, не дає жодного розуміння про застосований Держгеонадрами підхід до визначення запропонованого коефіцієнту переходу.

Насамперед виглядає сумнівним застосування однакового коефіцієнту для підземних вод і твердих корисних копалин, оскільки це принципово різні види надр, до яких застосовується абсолютно різний підхід до підрахунку запасів, способу видобування, розробки, консервування.

Тобто і до підрахунку вартості одиниці продукції доцільно застосовувати різний підхід, а значить і різний коефіцієнт, при застосуванні якого буде враховується, зокрема ступінь, вивченості родовища (ділянки надр).

За відсутності економічних обґрунтувань запропонований для твердих корисних копалин і підземних вод коефіцієнт 0,0028 можна вважати необґрунтовано завищеним, таким, що потребує  перегляду в бік зменшення та не може бути вищим 0, 002.

***

6. Пунктом 11 проєкту Методики визначено, що збір за продовження строку дії дозволу справляється у розмірі, визначеному згідно з додатком 3 до цієї Методики.

У зв’язку з цим варто зауважити, що положеннями Кодексу України про надра Кабінету Міністрів України у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр надано повноваження щодо встановлення збору за видачу спеціальних дозволів на користування надрами (п.7 ч.1 ст.8).

У свою чергу положеннями частини першої статті 34 Кодексу України про надра визначено, що у разі надання дозволу без проведення аукціону справляється збір, який розраховується виходячи з початкової ціни продажу такого дозволу на аукціоні, яка визначається відповідно до методики, встановленої Кабінетом Міністрів України.

Тобто Кодексом України про надра Уряду надано повноваження щодо встановлення збору лише за надання спеціального дозволу без проведення аукціону, та не визначено порядку визначення розміру збору за продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, а також обов’язку щодо сплати такого збору.

Варто нагадати, що постановою КМУ від 25 квітня 2018 року № 333, якою було внесено зміни до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, вже скасовано плату за продовження строку дії дозволу для нафти та газу, що має ознаки дискримінації по відношенню до надрокористувачів, які здійснюють геологічне вивчення або промислову розробку родовищ інших корисних копалин.

З огляду на вищезазначене пропонуємо переглянути підхід до встановлення плати за продовження дії спеціального дозволу, скасувавши необхідність сплати збору для інших корисних копалин.

Крім того, враховуючи, що на даний час проводиться робота з розробки нового Кодексу України про надра, доцільним є врегулювання питання сплати збору за продовження дії спеціального дозволу у вказаному новому законодавчому акті, наприклад шляхом встановлення безоплатності такої процедури або шляхом встановлення мінімальної плати за продовження спеціального дозволу у вигляді збору за надання адміністративної послуги, відповідно до ЗУ “Про адміністративні послуги”.

 ***

Також, в цілому, варто звернути особливу увагу та той факт, що при розробці проєкту Методики не повною мірою враховано вимоги Кодексу України про надра та інших нормативно-правових актів, які на сьогодні є чинними та регулюють відносини, пов’язані з обрахунком вартості запасів і ресурсів корисних копалин.

Так, відповідно до частини першої статті 34 Кодексу України про надра початкова ціна продажу дозволу на аукціоні розраховується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, виходячи з вартості запасів і ресурсів корисних копалин родовищ або ділянок надр відповідно до методики, встановленої Кабінетом Міністрів України.

У свою чергу, обчислення вартості запасів і ресурсів корисних копалин родовища або ділянки надр, що надаються у користування здійснюється відповідно до Методики визначення вартості запасів і ресурсів корисних копалин родовища або ділянки надр, що надаються у користування, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від  25 серпня 2004 року № 1117, положення якої не було враховано при  розробці проєкту Методики.

Відповідно до п. 3 – 6 Методики визначення вартості ресурсів може здійснюватися на будь-якій стадії геологічного вивчення надр і розробки родовища корисних копалин за результатами їх початкової, попередньої або детальної геолого-економічної оцінки. Визначення вартості ресурсів здійснюється на основі техніко-економічних розрахунків, що проводяться виходячи з прогнозної ціни на першу товарну продукцію, одержану з основних, спільно залягаючих  і супутніх корисних копалин та компонентів або продуктів їх переробки, що підлягають реалізації гірничопереробним (гірничодобувним) підприємством, з урахуванням застосування сучасних способів видобутку та технологій переробки корисних копалин, забезпечення раціонального використання надр і максимально можливого збереження навколишнього природного середовища.

Визначення вартості ресурсів здійснюється з урахуванням експлуатаційних витрат, капітальних вкладень і доходів, що розраховуються за роками виконання передбачуваних робіт з геологічного вивчення надр та розробки родовищ корисних копалин. Розрахунки проводяться на дату оцінки вартості ресурсів із застосуванням методу дисконтування грошових потоків.

При цьому вартість ресурсів розраховується як сума доходів, одержаних за весь розрахунковий період, за відповідною формулою, наведеною в п. 6. Методики 1117.

Тобто проєкт Методики не взаємоузгоджується з положеннями інших актів законодавства, а новий, визначений у проєкті підхід до підрахунку початкової вартості спеціального дозволу на користування надрами не враховує основних техніко-економічних показників роботи гірничодобувного підприємства, які мають вираховуватись з урахуванням умов залягання корисної копалини, способу розробки, а головне капітальних вкладень тощо.

Крім того, у новій Методиці не приділено жодної уваги cуб’єкту здійснення розрахунку, яким відповідно до ст. 34 Кодексу має бути центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, а також обов’язкам такого суб’єкта, насамперед в частині строків здійснення розрахунку вартості спеціального дозволу, що може стати причиною затягування процедури розрахунку, особливо у разі надання дозволу без проведення аукціону, та, як наслідок, затримки у видачі дозволу, яка здійснюється після сплати його вартості.

Також, на нашу думку, проєкт Методики має містити підходи до визначення вартості здійснення обрахунку, яка є досить затратною на сьогоднішній день, та має бути максимально здешевлена та врегульована на рівні законодавства, як послуга, яка надається центральним органом виконавчої влади.

Маємо надію, що висловлені коментарі та пропозиції Асоціації будуть взяті до уваги.